Como tivemos a oportunidade de relatar em boletim anterior, o Supremo Tribunal Federal (STF) enfrentou recentemente a controvérsia sobre a possibilidade de fiscalização, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), das entidades fechadas de previdência complementar (EFPC), conhecidas como fundos de pensão, patrocinadas pela Administração Pública Federal no julgamento do Mandado de Segurança nº 37.802[1].

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Embora a decisão tenha reconhecido a competência da Corte de Contas para fiscalizar entidades com patrocínio público, tal julgamento não significou um desfecho quanto ao debate da abrangência e limites da jurisdição do TCU.

O entendimento firmado na Primeira Turma do STF, sob a relatoria do Ministro Cristiano Zanin, não deu um “cheque em branco” à Corte de Contas. Em seu voto, o Ministro deixou claro que a intensidade e a forma dessa fiscalização ainda carecem de parâmetros a serem fixados para manter a constitucionalidade e racionalidade no ambiente da previdência complementar fechada:

“Não se examina, aqui, se tal controle deve se dar com deferência ou em coordenação com os entes patrocinadores ou, ainda, a intensidade dele sobre as operações e aspectos técnicos, entre outras questões importantes que devem ser objeto de atenção do Tribunal de Contas para evitar excessos e duplicidades desnecessárias no controle.” (MS 37.802-DF).

Nesse contexto, a Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (ABRAPP) questiona na Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 817) a atuação fiscalizatória direta do TCU sobre as EFPC, especialmente diante do risco de sobreposição entre o controle externo exercido pela Corte de Contas federal e a atividade de fiscalização desempenhada pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc).

Em aditamento à arguição, apresentado no último dia 24 de abril, a associação – representada por Bocater Advogados, Ophir Cavalcante Advogados Associados e Piquet Magaldi Guedes Advogados –, apresentou à Corte Constitucional relevantes fatos que passamos a resumir.

Após o ajuizamento da ADPF, foi editada a Instrução Normativa (IN) TCU nº 99/2025, que consolidou a compreensão do Tribunal de Contas sobre sua competência para fiscalizar as EFPC e a forma como seria exercida. Em seguida, foi editada a IN TCU nº 100/2025, que inseriu a Previc em etapas procedimentais da operacionalização desse arranjo fiscalizatório.

A IN TCU nº 99/2025 criou uma arquitetura de acompanhamento que resulta no protagonismo da Corte de Contas federal no acompanhamento, exame e julgamento técnico da gestão das EFPC em tempo real. Essas questões nos parecem alheias à competência técnica e expertise de um órgão que é destinado à análise de contas públicas.

Embora represente uma tentativa de harmonização fiscalizatória, a IN TCU nº 100/25 não foi suficiente para eliminar a sobreposição que permeia a IN TCU nº 99/2025. Observa-se, ainda, a inversão contraproducente do desenho constitucional e funcional do sistema. A Previc passa a assumir um papel de suporte para que o arranjo fiscalizatório concebido pelo TCU seja operacionalizado, ao mesmo tempo em que exerce a sua fiscalização ordinária, de índole legal.

Tal arranjo, em vez de assegurar uma coordenação institucional, acaba por legitimar a duplicidade fiscalizatória, que tende a aumentar os custos de conformidade e o risco de decisões conflitantes. Trata-se de evidente afronta ao princípio constitucional da eficiência – tão caro à Administração Pública.

No limite, por exemplo, a Previc pode entender que determinado investimento foi feito de forma irregular (e emitir um auto de infração) e o TCU entender pela regularidade (e exonerar os gestores da entidade de previdência de qualquer responsabilidade). Como lidar com essa situação? A possibilidade da existência dessa contradição materializa, em nossa visão, a inconstitucionalidade da atuação direta da Corte de Contas sobre as entidades fechadas.

Além disso, a instituição de uma fiscalização ex ante e irrestrita sobre as EFPC com patrocinadores estatais federais contrasta com o entendimento consolidado pela Corte de Contas federal por meio da Súmula n° 292. Em tal enunciado, o TCU confirmou sua competência para julgar as contas de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado que causem danos ao erário, independentemente da participação de qualquer agente público, desde que as ações do particular derivem de ato, contrato administrativo ou instrumento sujeito ao controle externo[2]. Seguindo esse racional, a eventual atuação do Tribunal de Contas sobre as EFPC deveria ser admitida somente diante da existência de sérios indícios de dano ou de dano já constatado pela Previc – mas inexiste esse condicionamento no arranjo concebido pelo TCU em seus normativos.

Documentos oficiais recentes atestam que a fiscalização exercida pela Previc apresenta consistência qualitativa e quantitativa, combinando monitoramento permanente, capacidade de intervenção tempestiva e especialização compatível com a complexidade do regime de previdência complementar fechada.

O Relatório de Execução do Programa Anual de Fiscalização 2025, por exemplo, registrou que a Previc realizou 72 procedimentos de fiscalização em 70 entidades, cumprimento de 96% das metas. Tais números significam o alcance de entidades que concentram cerca de 69,5% das reservas garantidoras do sistema, aproximadamente R$ 843 bilhões em ativos sob supervisão direta, impacto sobre mais de 4 milhões de participantes e assistidos e mais de mil atos fiscalizatórios.

Portanto – e sem desconsiderar a louvável função constitucional desempenhada pelo TCU –, não se percebem razões jurídicas ou fáticas para que a Corte de Contas federal atue como instância paralela ou concorrente de supervisão direta das EFPC.

O sombreamento de competências, além de desnecessário à luz dos resultados demonstrados, tende a gerar redundâncias, custos adicionais e desarticulação institucional, sem incremento proporcional à proteção dos interesses públicos envolvidos – em sentido oposto à própria finalidade constitucional do art. 70 da Constituição Federal.

O princípio central da gestão de planos de previdência é o equilíbrio financeiro e atuarial, que está resguardado na expressão constitucional “reservas que garantam o benefício contratado” (art. 202, caput, da Constituição Federal), que é desnaturado com o custo de observância elevado e a possibilidade de comandos diferentes e mesmo invertidos por parte da fiscalização concomitante da Previc e do TCU.

Na petição de aditamento à inicial da ADPF, foram formulados pedidos voltados, em síntese, a: (i)assegurar a participação institucional da União e da Previc no debate constitucional, inclusive para apresentação de subsídios técnicos acerca dos impactos regulatórios, operacionais e fiscalizatórios decorrentes da implementação dos normativos; (ii)suspender, em caráter cautelar, a fiscalização direta das EFPC pelo TCU e os processos administrativos instaurados com fundamento nesse modelo de supervisão, bem como eventuais processos judiciais deles decorrentes; e (iii) obter o reconhecimento da inconstitucionalidade da atuação direta da Corte de Contas sobre as entidades fechadas de previdência complementar.

Como pedidos subsidiários, pleiteou-se a concessão de interpretação conforme à Constituição para assentar que eventual atuação do TCU sobre as EFPC com patrocinadores integrantes da administração pública federal somente possa ocorrer em hipóteses excepcionais e concretas, diante de sérios indícios de dano ou dano já constatado pela Previc, vedada a instituição de mecanismos gerais, permanentes e concomitantes de supervisão direta sobre as entidades. E, também subsidiariamente, se requereu que eventual fiscalização da Corte de Contas ocorra de forma coordenada e harmonizada com a Previc, em linha com a orientação já sinalizada pelo STF no julgamento do MS nº 37.802/DF.

Os pedidos evidenciam preocupação que transcende a discussão estritamente formal sobre a repartição de competências entre órgãos de fiscalização e controle. Em última análise, o debate constitucional instaurado na ADPF também envolve a necessidade de preservação da racionalidade institucional do sistema de supervisão da previdência complementar fechada e a prevenção de efeitos sistêmicos indesejados decorrentes da sobreposição de instâncias fiscalizatórias.

Nesse contexto, o reconhecimento da especialidade da Previc e a delimitação adequada da atuação do TCU revelam-se essenciais não apenas para a preservação da coerência institucional do sistema de supervisão da previdência complementar, mas também para evitar efeitos sistêmicos indesejados decorrentes da sobreposição de competências e da duplicidade de controles.

Em setores altamente regulados e tecnicamente complexos, a ampliação descoordenada de instâncias fiscalizatórias pode produzir incremento de custos regulatórios, desperdício de recursos públicos e insegurança institucional, desviando recursos e esforços que deveriam estar direcionados à finalidade precípua do regime de previdência complementar: a garantia do pagamento de benefícios, nos termos do art. 202 da Constituição Federal.

Não por acaso, o próprio Ministro Relator da ADPF, Luiz Fux, tem destacado, à luz do art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB)[3], a necessidade de consideração das consequências práticas e sistêmicas das decisões do Poder Público, especialmente em contextos marcados por elevada complexidade regulatória e potencial impacto institucional.

O tema segue sob análise do Ministro Relator.