A decisão da 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal (STF), que reconheceu a competência do Tribunal de Contas da União (TCU) para fiscalizar diretamente os fundos de pensão patrocinados por empresas estatais, está longe de encerrar a disputa institucional sobre o tema. Para o presidente da Abrapp, Devanir Silva, o julgamento representou apenas uma etapa de uma controvérsia maior, que ainda deverá ter novo capítulo no próprio Supremo, no âmbito da ação de descumprimento de preceito fundamental (DPF) aberta pela Abrapp e que tem a relatoria do ministro Luiz Fux.
Thank you for reading this post, don't forget to subscribe!“Eu diria que a derrota do mandado de segurança foi uma batalha perdida em termos, pois nós continuamos na luta com a DPF”, afirma Devanir. Na sua avaliação, a decisão do relator Cristiano Zanin, confirmada no final de fevereiro por unanimidade pela 1ª Turma, reconhece a competência do TCU, mas não resolve o ponto que o sistema de previdência complementar fechado considera central: como compatibilizar a competência dada ao TCU pelo TCU com a competência legal da Previc, autarquia responsável pela supervisão e fiscalização das entidades fechadas de previdência complementar (EFPC).
Por isso, segundo Devanir, a decisão a 1ª Turma do STF não deve ser vista como “o fim da guerra”, mas como o retrato de um momento dela. “O centro da disputa, pelo qual nós lutamos, continua sendo evitar o risco de conflitos de decisões”, com dois órgãos de controle fiscalizando eventualmente um mesmo tema e tomando decisões diferentes. Essa situação, que o presidente da Abrapp chama de “sombreamento”, tem potencial para gerar insegurança jurídica e dúvidas operacionais no dia a dia das entidades.
Mudança de patamar – A controvérsia sobre a competência do TCU para fiscalizar as EFPC vem de tempos e vinha se intensificando nos últimos anos à medida que o órgão ampliava suas exigências junto às EFPC patrocinadas por estatais federais. Mas o movimento mudou de patamar no início de 2024, quando o ministro Walton Alencar Rodrigues pediu uma auditoria sobre a Previ, para investigar um déficit de cerca de R$ 14 bilhões no Plano 1 da entidade, acumulado nos primeiros onze meses de 2024, que ele chamou na ocasião de “prejuízo”.
Além da apuração do resultado negativo do Plano 1, que já tinha sido revertido ao final de 2025 devido à boa rentabilidade da carteira da entidade no ano passado, o pedido de investigação buscava alcançar também os processos de investimento e desinvestimento da fundação, bem como questionar a transparência na indicação de representantes da entidade para conselhos de administração de empresas nas quais a Previ detém participação acionária.
Foi nesse contexto que ganhou relevância o mandado de segurança impetrado pelo Sindapp em 2021, contra a fiscalização direta do TCU sobre as EFPC. A tese central era a de que os recursos administrados pelos fundos, embora originados em parte de patrocinadores públicos, passam a ter natureza privada ao ingressarem nos planos de benefícios. Além disso, o Sindapp sustentava que a fiscalização de primeira ordem caberia à Previc, autarquia especializada, restando ao TCU um controle indireto ou de segunda ordem.
Em outubro do ano passado, o ministro Cristiano Zanin rejeitou o mandado de segurança do Sindapp, em decisão monocrática. Ao examinar o caso, o relator entendeu não existir “direito líquido e certo” das entidades de não serem fiscalizadas diretamente pelo TCU. Um dos principais fundamentos de sua decisão foi o de que a eventual necessidade de contribuições extraordinárias para equacionamento de déficits pode recair também sobre as patrocinadoras estatais, o que, em sua visão, justificaria o interesse público e, portanto, a competência do TCU.
“É possível que a União venha a responder por eventuais déficits na gestão das reservas e contribuições dessas entidades, o que atrai a competência fiscalizatória do TCU”, disse Zanin. O ministro também rechaçou a ideia de que o tribunal estaria limitado a um controle apenas indireto, sustentando que a legislação e precedentes do próprio Supremo autorizam a fiscalização direta das EFPC.
O Sindapp reagiu imediatamente. No dia seguinte à decisão monocrática, anunciou que recorreria por meio de agravo interno, levando o caso à apreciação da Turma do STF. O presidente da entidade, Carlos Alberto Pereira, afirmou à época que, embora a decisão fosse desfavorável, ainda havia chance de reversão na votação da Turma.
O recurso foi julgado ao final de fevereiro deste ano na 1ª Turma, que confirmou por unanimidade a decisão de Zanin. No voto seguido pelos demais ministros, prevaleceu o entendimento de que não há impedimento constitucional para que o TCU atue direta ou indiretamente sobre fundos de pensão patrocinados por empresas estatais, independentemente da supervisão já exercida pela Previc. O relator destacou, ainda, que empresas públicas federais desembolsaram cerca de R$ 9,47 bilhões entre 2015 e 2022 para equacionamento de déficits em fundos de pensão, reforçando, na visão da Turma, o interesse público envolvido.
Extensão da competência – Para Devanir Silva, porém, a questão não se resume ao reconhecimento formal da competência do TCU. “A decisão do Zanin, claro, reconhece a competência do TCU para fiscalizar as entidades, mas não entra no mérito da extensão dessa atuação, que é justamente o que nós questionamos”, diz. “A extensão dessa competência é que precisamos definir, para evitar um sombreamento em relação à atuação da Previc, que a nosso ver é o órgão que deve fazer a fiscalização de primeira ordem”, afirma.
Devanir explica que a associação não quer impedir a fiscalização das EFPC de patrocínio público federal pelo TCU, mas sim estabelecer balizas claras para essa atuação. “O que nós entendemos é que essa fiscalização junto às empresas patrocinadoras é perfeita. E mesmo junto às entidades, quando há alguma situação de dúvida, numa ação junto com a Previc”, afirma. “O problema é quando a atuação cotidiana do tribunal passa a se sobrepor à da Previc”.
Na leitura do presidente da Abrapp, a resposta que pode vir do julgamento da DPF é a forma como se dará a fiscalização do TCU. “É preciso ver se o tribunal de contas vai atuar conjuntamente com a Previc, usando os dados que a autarquia já coleta, ou se vai buscar isso diretamente nas entidades. Esse mérito não foi discutido”, resume Devanir. “Se as coisas andarem sem coordenação, podem gerar situações onde um mesmo fato é interpretado de um jeito pela Previc e de uma maneira diferente pelo TCU, gerando decisões contraditórias que trariam insegurança jurídica para o sistema”.
Disciplinar a convivência – A estratégia da Abrapp, diante da decisão da 1ª Turma, é justamente trabalhar para que a convivência entre os dois órgãos seja disciplinada para funcionar de forma coordenada. O desenho defendido pela associação parte da premissa de que, no dia a dia, o TCU deve se abastecer prioritariamente das informações já reunidas pela Previc, recorrendo diretamente às EFPC apenas em situações excepcionais, de maior relevância ou de “notória dúvida”.
“Se você vai pedir dados que a Previc já tem, então pede para a Previc que é o órgão especializado”, diz Devanir. “No dia a dia, a não ser quando há um caso de notória dúvida, não tem muito sentido essa duplicidade de fiscalização”.
Na prática, o presidente da Abrapp sustenta que as grandes entidades, especialmente as classificadas como S1, já convivem com supervisão intensa e permanente da Previc. “Você pega hoje as entidades classificadas como S1, a Previc está lá praticamente de forma direta, acompanhando tudo. Então imagina dois órgãos fazendo a mesma coisa. Não tem sentido”, afirma.
Além da duplicação de esforços, há o risco de que a ação descoordenada leve os dois órgãos à conclusões diferentes. Por exemplo, no caso de um equacionamento aprovado pela Previc e posteriormente contestado pelo TCU. “Como é que fica esse caso? É esse tipo de situação que a gente precisa evitar para a segurança jurídica do sistema, para a credibilidade do sistema”, diz.
Devanir conta que levou essa preocupação ao advogado-geral da União, Jorge Messias, em reunião recente. Segundo ele, a recomendação recebida da AGU foi de buscar uma solução institucional dentro da estrutura da Sejam, que é a Câmara de Promoção de Segurança Jurídica em Ambiente de Negócios. “Ele nos orientou a buscar uma coordenação na Sejam, construindo uma espécie de ação integrada entre os dois órgãos”, afirma.
Na visão da Abrapp, esse é o caminho mais racional para evitar choque de competências. “Ninguém quer se sobrepor à competência do TCU, mas queremos exatamente eliminar o sombreamento”, resume Devanir. Para a associação, a Previc deve preservar sua autonomia e sua condição de órgão de primeira linha na fiscalização das EFPC, como previsto na legislação complementar do setor, sem que isso impeça uma fiscalização do tribunal de contas em cooperação com a autarquia.
Fachada Tribunal de Contas da União – TCU
Audibanco – Além da interlocução com a AGU, a Abrapp também decidiu investir em aproximação técnica com o próprio TCU. Devanir conta que esteve na Audibanco, área de auditoria do tribunal, e ofereceu treinamento aos profissionais dessa estrutura por meio da UniAbrapp. O objetivo é ampliar o entendimento dos auditores sobre as especificidades do modelo de previdência complementar fechada, reduzindo o risco de uso de conceitos inadequados ou de interpretações imprecisas.
“Eles são pessoas preparadas e qualificadas, mas o nosso sistema exige um nível de conhecimento mais aprofundado”, diz Devanir. Segundo ele, essa formação adicional pode evitar erros conceituais que tenham repercussão prática sobre a vida de participantes e patrocinadores. Um desses erros, exemplificou, foi quando o TCU chamou o déficit de R$ 14 bilhões da Previ de prejuízo, gerando pânico nos participantes. “Teve déficit, mas não é prejuízo, assim como superávit não é lucro”, afirma.
Ao defender um modelo coordenado entre Previc e TCU, a Abrapp também procura reforçar a credibilidade do arcabouço regulatório já existente. Devanir afirma que a supervisão baseada em risco conduzida pela autarquia tem funcionado bem, citando como exemplo a baixa exposição das EFPC aos títulos do Banco Master. “Por que não tinha nada de investimentos de EFPC lá? Porque ele tem uma supervisão baseada em risco muito bem feita pelo nosso órgão de supervisão. Tem uma governança em alta. Então, para mim, isso é um exemplo inequívoco do trabalho bem fundamentado da Previc”, diz.
Estabelecer balizas – A expectativa da Abrapp é que a próxima fase da disputa no Supremo, através da DPF relatada por Luiz Fux, possa reconhecer a competência do TCU mas, ao mesmo tempo, estabelecer balizas para sua atuação, delimitando formas, prioridades e mecanismos de coordenação com a Previc. “É isso que a gente gostaria de construir com essa DPF”, afirma.
Devanir vê nessa ação uma oportunidade mais ampla de discussão do que aquela oferecida no julgamento do mandado de segurança, relatado por Zanin. E enfatiza que, ao contrário do recurso analisado pela 1ª Turma, a DPF será apreciada pelo plenário do STF. “A decisão do Zanin já era, de certa forma, esperada, mas a discussão da DPF será mais ampla e será definida no plenário e não na Turma do STF.”
A decisão da 1ª Turma consolidou, desde o final de fevereiro, a legitimidade jurídica da atuação do TCU sobre os fundos de pensão patrocinados por estatais federais. Mas não eliminou a disputa sobre a forma dessa atuação, nem dissipou as preocupações do setor com sobreposição regulatória, insegurança jurídica e ruídos institucionais. O capítulo final dessa disputa deve ser no plenário do Supremo, quando for a julgamento a DPF acionada pela Abrapp.
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