Em 2006, a campanha eleitoral de Lula explorou a descoberta do pré-sal. Em 2010, Dilma Rousseff atacou o seu adversário, José Serra, evocando a “Petrobrax”. Em 2014, a Lava-Jato arrastou a Petrobras para o centro do debate eleitoral. Em 2018, a greve dos caminhoneiros formou o caldo da eleição de Jair Bolsonaro. Como você vê, em 2022, o uso da Petrobras como instrumento de campanha dos presidenciáveis?

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É um ótimo contexto, de fato. Não é de hoje que a Petrobras está no centro do debate eleitoral. É importante dizer que isso não é exclusividade do Brasil. O debate eleitoral em torno da energia e, mais especificamente, dos preços dos combustíveis está presente em toda a América Latina. Basicamente, por dois motivos: o primeiro é a presença histórica (e muito forte) do Estado no setor de energia. Existe, portanto, uma associação direta entre a alta dos preços dos combustíveis e a responsabilidade dos governos, mesmo quando não é o caso; a segunda motivação, por sua vez, é que o tema dos combustíveis é relevante para a classe média, que abastece o seu carro. É algo muito visível e que tem um impacto direto no orçamento de cada um. E, claro, há o impacto nas camadas mais baixas da população, que sentem os efeitos da alta no transporte público e, sobretudo, no preço dos alimentos. Como se vê, é um tema historicamente relevante do ponto de vista eleitoral e continuará sendo assim. Em certa medida, é muito parecido com o que ocorre, por exemplo, na Argentina, com o uso político da YPF. O que acontece lá é parecido com o ocorreu no Brasil anos atrás. Os governos latino-americanos não deixam de aproveitar a oportunidade de explorar as empresas estatais do setor para fins políticos.

No caso, a vantagem da Petrobras é o aprimoramento da governança observado nos últimos anos. Não digo que o avanço institucional da empresa é irreversível, mas se mostrou eficaz até aqui para blindá-la em momentos turbulentos como o que ocorre atualmente. Nas últimas semanas, houve uma escalada na postura do governo. Esse cenário deve ser mantido até as eleições. Qualquer volatilidade internacional decorrente da Guerra da Ucrânia e de outros fatores geopolíticos que impactem a petroleira vá reverberar na retórica política do presidente Bolsonaro e do ex-presidente Lula. Se confirmado o favoritismo de Lula em outubro, vislumbramos um pouco menos a política de preços e mais a política de investimentos da Petrobras em 2023.

Por hora, a questão dos combustíveis está um pouco pacificada frente ao teto do ICMS, a isenção dos tributos federais, os benefícios aprovados e, principalmente, devido à desaceleração dos preços do petróleo e à chegada da recessão econômica global.

Apesar das diferenças apontadas entre Brasil e Argentina, há muitas semelhanças também. Os dois países, afinal, têm economias agrícolas e vivem o drama do abastecimento de diesel. No Brasil, ainda não há desabastecimento, mas na Argentina já há racionamento do combustível.

A situação da Argentina parece com a do Brasil em vários aspectos: a economia agrícola, a dependência dos fertilizantes e, sobretudo, do modal rodoviário, que dá muito poder aos caminhoneiros – um dos sindicatos mais forte e organizados na Argentina.

No Brasil, temos algumas vantagens. A ANP é uma agência independente com uma expertise técnica maior do que a média. Nossa preocupação em relação ao desabastecimento ainda não é tão grande. Por mais que esteja no radar, não é nada comparável ao que está ocorrendo na Argentina, onde 23 das 24 províncias sofreram com a falta de combustível nos últimos 15 dias. Isso fez com que, tanto a esquerda quanto a direita, protestassem. O que eles chamam de “mesa do campo”, que são as associações de produtores, fez uma greve no dia 13. Os caminhoneiros estão insatisfeitos. Enfim, acho que lá, além do problema no preço, há o problema do desabastecimento, que a gente não tem aqui.

O Brasil se diferencia do vizinho no que se refere à governança da Petrobras, à governança das agências regulatórias e maior organização de infraestrutura, logística e planejamento. Mas, como você falou, é um tema que insatisfaz todo mundo na região e nisso o Brasil está igual a todo mundo. Em termos de inflação do combustível, em particular, não tem nada no Brasil que o faça ser tão diferente dos demais.

O presidente Jair Bolsonaro tem uma atitude ambígua em relação à Petrobras. Por vezes, adota uma postura liberal de privatização como se fosse para se livrar da empresa como um “problema”. Em outras ocasiões, como já o fez por diversas vezes, interfere diretamente no comando da companhia. A lógica de criticar a companhia sem mudar nada parece lhe render dividendos políticos. A impressão que dá é que ele busca agradar o mercado, vocalizar a indignação da população e criar a retórica a favor da privatização da empresa. Como você avalia a postura do presidente da República?

No nível estratégico é a reeleição, no nível tático é isenção de responsabilidade. Explico melhor: em termos estratégicos, não há outra prioridade na postura de Jair Bolsonaro que não seja sua reeleição. Em termos táticos, ele lança mão de um recurso habilmente usado para lidar com outras questões, como a pandemia: a isenção de responsabilidade. Isso se reflete em ideias como a de que “a culpa é da Petrobras, a culpa é dos governadores, é do Putin”. É uma estratégia muito ativa de colocar a responsabilidade do problema em outros atores que não o Governo Federal. E isso também gera contradições, porque agora, por exemplo, ele postou tweets celebrando a redução do preço da Petrobras, sendo que semanas atrás ele comentava que o governo não podia interferir nos preços. Não existe um compromisso muito grande com a racionalidade nesse sentido.

É importante dizer que no nível tático também há acenos aos múltiplos atores que importam pra ele, como os caminhoneiros, o centrão e o mercado. Acho que ele adapta ali e usa de aliados pra agradar esses interlocutores a cada momento. E isso, obviamente, gera muita incerteza no mercado, gera ceticismo, mas gera um efeito positivo junto a sua base. Acho que no limite é difícil falar que não tá funcionando, porque com todos esses problemas ele é ainda um candidato que deve chegar no segundo turno das eleições.

O atual presidente da Petrobras está despachando de Brasília. Pode-se interpretar isso como um recado político do governo de que quem manda na Petrobras é Brasília?

Essa é uma boa forma de ver. Acho que uma outra forma de ver é que ele consegue mandar na Petrobras sem precisar que a diretoria esteja em Brasília. A gente viu isso nas trocas dos executivos no último ano. Não acredito em algo muito deliberado nesse sentido, mas é certo que houve uma escalada na intervenção nas últimas semanas. Seja porque a diretoria está em Brasília ou não, o fato é que o presidente avançou um pouco na sua linha de intervenção que ele vinha mantendo no último ano, que era um pouco mais na retórica e na troca de presidentes. Agora ele avançou mais um pouquinho. Tem a retórica, tem a troca do executivo e tem alguma coisa mais direta pra política dos preços, tem o projeto no Congresso que retirou o PIS/Cofins, que limita o ICMS. Acho que ele foi avançando e essa última troca reflete isso.

Parece que uma conjuntura mais favorável ao presidente Jair Bolsonaro começou a se formar em relação aos preços dos combustíveis. No plano doméstico, o governo conseguir limitar o ICMS e isentar a tributação federal. No plano internacional, a queda da cotação dos preços do petróleo coloca menos pressão na bomba de combustíveis, apesar de a volatilidade cambial ainda ser um grande vilão. Diante disso, você acha que diminuiu a vontade (e necessidade) do governo em alterar a Política de Paridade Internacional (PPI) até as eleições?

Acho que você é feliz quando diz que ele está tendo um pouco de sorte mesmo. A mudança que ele fez, que não geraria tanto impacto assim, tá sendo alavancada pelo cenário externo. No momento, o cenário mais provável é que o risco de uma recessão nos EUA e na UE realmente deixe os preços globais numa situação bem melhor do que estavam no início do ano. E isso faz com que o governo não precise retomar essa discussão da política de preços. É uma discussão indigesta pra equipe econômica, não é um tema que o Bolsonaro domina, é complexa para os eleitores. Acho que o governo não vai fazer se não for necessário.

Dito isso, normalmente a gente avalia o risco político através de dois eixos: probabilidade e impacto. Pra avaliar a probabilidade a gente usa outros dois eixos, que é olhar pro ator e falar qual que é a capacidade e qual é a intenção dele em fazer algo. Intenção o Bolsonaro já mostrou que tem. Capacidade ele também tem. Isso pra dizer que se for necessário, se houver alguma situação geopolítica que faça o preço lá fora escalar de novo, eu não tenho dúvidas de que há o risco de reversão da alteração da PPI.

A Control Risks trabalha com o cenário provável da eleição de Lula. Mas qual a análise que a consultoria faz em relação à Petrobras caso o cenário alternativo, a reeleição de Jair Bolsonaro, ocorra em outubro?

Se Jair Bolsonaro for reeleito, poderá ocorrer em torno da Petrobras um choque entre correntes opostas que integram o governo, que é a equipe econômica do Guedes tentando forçar uma privatização e todo o resto – centrão, militares e demais – brigando pra manter a empresa dentro do controle do governo. A Petrobras, afinal, é uma alavanca de popularidade quando necessária. Se Bolsonaro for reeleito, teremos mais uma vez essa confusão entre uma retórica ambiciosa pró-mercado e a realidade da manutenção da politização da empresa.

Eu imagino que o governo vá tentar mandar sinais para o mercado de privatização logo no primeiro ano. Acho que o ministro Paulo Guedes, caso continue no governo, sabe como provocar expectativas no mercado, e a Petrobras seria uma excelente forma de fazer isso. Ainda assim, não acredito que haveria condições políticas suficientes para presidente avançar com uma privatização. Caso ele seja reeleito, não será com uma margem de votos tão grande, o que vai se refletir no apoio parlamentar. Além disso, o sentimento no Congresso dificilmente seria a favor de uma privatização da Petrobras, enquanto existem tantos temas mais prioritários na pauta.

Mas o governo conseguiu “privatizar” a Eletrobras após um intenso “cabo de guerra”, diluindo sua participação na empresa ainda no ano eleitoral. Enfrentou uma batalha e foi vitorioso no TCU. Por que seria diferente com a Petrobras?

Acho que há dois fatores que diferenciam as duas empresas. Primeiro, a privatização da Eletrobras já vinha sendo trabalhada pelo governo Temer antes do governo Bolsonaro. Então ela já chegou nas mãos da equipe do ministro Paulo Guedes muito mais madura, tanto em termos de modelagem – ainda que o modelo tenha sido alterado – como em termos de apoio político. Acho que isso foi um dos fatores que viabilizaram a operação.

O segundo é o perfil da empresa. Entre os eleitores, a Petrobras é uma empresa gera muito mais paixão do que a Eletrobras. Em termos de pressão popular, a coisa muda. O Bolsonaro não seria um presidente reeleito com capital político suficiente para entrar numa controvérsia desse porte.

Na presidência de Lula, a Petrobras anunciou a descoberta do pré-sal e, consequentemente, o seu valor de mercado subiu exponencialmente. A companhia foi usada para erigir um projeto desenvolvimentista de política industrial. Ao final, resultou nos escândalos de corrupção desvelados pela Operação Lava-Jato. Diante disso, Lula terá alguma legitimidade para falar em nome da Petrobras em sua campanha presidencial? Ainda: qual seria o rumo a ser seguido pela Petrobras sob a sua presidência?

Em relação às eleições, Lula não deve ter constrangimento algum em criticar a gestão atual da Petrobras, seja em torno da política de preços ou de investimentos. Sobre a PPI, mais especificamente, o discurso político dos lucros exagerados dos acionistas emplaca facilmente, principalmente quando se aplica isso à inflação. Daqui até outubro, Lula vai criticar a Petrobras de modo a tentar resgatar na memória do brasileiro esses tempos que você mencionou, de uma empresa que era, acho, a oitava maior do mundo, que tinha um grande time de inovação, enfim, acho que isso é bastante esperado.

Pra 2023, acho que a situação é um pouco mais complexa. E fica complexa porque acho que a gente também deve ter, talvez em menor medida com relação ao governo Bolsonaro, um certo embate dentro do governo com relação a agenda econômica. Na Control Risks, a gente espera que o Lula nomeie um ministro ou ministra [da Economia] de perfil pragmático. A gente não vê o Lula indo pro caminho do desenvolvimentismo ou que foi o governo da Dilma, ou mesmo o final do seu segundo governo. Então, nomes como o governador Rui Costa, da Bahia, o próprio Henrique Meirelles, o Fernando Haddad. Gente que tem um diálogo com o mercado mais direto.

E isso se oporia ao que a gente também espera, pro governo Lula, do uso das estatais de forma mais estratégica. A gente acha que isso colocaria essa nova pessoa, esse novo time da economia numa situação de ter que acomodar o desejo por mais intervenção do Lula com o que o mercado considera como mais interessante.

Tem um fator especialmente importante nessa equação que é a agenda do meio ambiente. A gente vê nitidamente que o Lula quer ter uma política externa baseada nas credenciais verdes do Brasil, e a Petrobras faz parte disso. Acho que deve haver um estímulo por parte do Lula pra usar a empresa como uma alavanca de transição energética, ainda que isso não esteja no business plan da empresa da forma como o Lula imagina ou que venha com custos diferentes daqueles que o mercado imagina.

Em suma, deve haver uma pressão do provável presidente pra usar a empresa pra essa agenda e deve haver ali um jogo de forças na economia pra amortecer isso dentro de uma agenda econômica pragmática.

A Petrobras firmou dois TCCs com o Cade, o do gás e o do refino. Sobre o TCC do Refino, a Petrobras se comprometeu a vender oito de suas 13 refinarias. Já vendeu quatro. Você acha que num eventual governo Lula esse acordo com o Cade pode ser desfeito? Há espaço pra isso? Por último, pode-se esperar a companhia retomando investimentos no segmento de refino?

O primeiro ponto, que eu acho que vale a pena reforçar, é o que o Cade é uma instituição que está bastante politizada no governo Bolsonaro, em particular dada a influência do centrão e de partidos específicos. E isso a gente precisa ver como que isso se configura no próximo mandato da diretoria da agência. Não me lembro exatamente quando haverá a transição dentro da agência. Imagino que sejam mandatos alternados como presidente, como normalmente são as agências. Esse é um ponto.

O segundo, o do refino. Acho que esse é um ponto que a gente pode esperar um embate tendendo mais pro lado do pragmatismo. Acho que essa retórica do Lula “ah, a gente precisa construir refinaria” talvez seja uma que chegando na hora da verdade, ali, a realidade se imponha e um time mais pragmático na economia consiga convencer o presidente de que não é uma ideia muito compatível com os tempos e que talvez atrapalhe a transição energética da empresa. Acho que esse é exatamente o tipo de medida que talvez entre na equação. Talvez o Lula chegue com uma lista de planos e ambições pra ir pra mesa e aí metade delas vai pra frente e metade, incluindo essa aqui, que fique um pouco na retórica mesmo.

https://petroleohoje.editorabrasilenergia.com.br/petrobras-pode-se-tornar-alavanca-da-transicao-energetica-em-eventual-governo-lula-diz-analista-da-control-risks/